di Fabrizio Pinna. Un libro sulla protezione civile europea, e su chi tiene l’interruttore. Une Europe qui protège ? Enjeux et perspectives de la coopération européenne en matière de protection civile è un volume collettivo curato da Romain Foucart, pubblicato nel 2026 da DICE Éditions, la casa editrice del laboratorio di diritto internazionale, comparato ed europeo dell’Università di Aix-Marsiglia, nella collana «Confluence des droits». Il libro chiude un progetto di ricerca biennale — Europrotec — diretto da Foucart, docente all’Università di Angers, e finanziato dall’Università di Angers e dalla Regione Pays de la Loire nell’ambito del programma Pulsar.
Sommario
1. Un libro piccolo su una cosa grande
Une Europe qui protège ? Enjeux et perspectives de la coopération européenne en matière de protection civile è un volume collettivo curato da Romain Foucart, pubblicato nel 2026 da DICE Éditions, la casa editrice del laboratorio di diritto internazionale, comparato ed europeo dell’Università di Aix-Marsiglia, nella collana «Confluence des droits». Conta 117 pagine, otto contributi più due brevi introduzioni di parte, ed è disponibile in edizione digitale integrale ad accesso libero su OpenEdition Books dal 13 luglio 2026, con licenza Creative Commons BY-NC-ND 4.0. L’edizione digitale numera i paragrafi anziché riprodurre la paginazione: a quella numerazione (§) rinviano i riferimenti che seguono.
Il libro chiude un progetto di ricerca biennale — Europrotec — diretto da Foucart, docente all’Università di Angers, e finanziato dall’Università di Angers e dalla Regione Pays de la Loire nell’ambito del programma Pulsar. Il seminario conclusivo si è tenuto ad Angers il 19 settembre 2025; il volume ne raccoglie gli interventi, come si vedrà non tutti.
Il tema è una politica europea che quasi nessuno sa esista. La protezione civile dell’Unione — la prevenzione e la risposta alle catastrofi naturali o di origine umana — occupa nei trattati un solo articolo, il 196 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, e nel bilancio una frazione dell’uno per cento. Eppure è sotto quel titolo che l’Unione ha rimpatriato i propri cittadini all’inizio della pandemia, ha acquistato in comune le mascherine, ha inviato in Ucraina generatori e alloggi di emergenza, e manda ogni estate i Canadair da un paese all’altro del Mediterraneo.
2. Un titolo con il punto interrogativo
Il titolo pone una domanda — un’Europa che protegge? — e la conclusione del volume, affidata a Didier Blanc, la scioglie quasi subito in senso affermativo: l’interrogativo, scrive, «può essere sostituito in anticipo dall’affermativa, senza dover attendere la conclusione della conclusione» (§ 3).
È una risposta un po’ frettolosa, e il materiale raccolto nel libro ne autorizza una più precisa e più interessante. L’Unione protegge, sì; ma protegge su richiesta. La protezione civile europea è l’unica politica dell’Unione interamente attivata dalla domanda: finché uno Stato non chiede, non succede niente. Non c’è potere di iniziativa, non c’è obbligo di intervento, non c’è armonizzazione. Tutto il resto — la natura della competenza, il carattere volontario delle offerte, la riserva rescEU concepita come ultima istanza — discende da lì.
Questa formulazione ha il vantaggio di non essere né un elogio né una critica, e di indicare dove guardare. Se il meccanismo si accende solo quando qualcuno preme l’interruttore, allora la domanda decisiva non è che cosa l’Unione possa fare, ma chi decide se e quando chiamarla. Il libro contiene la risposta, e si trova non nei capitoli giuridici ma nell’unica testimonianza non accademica del volume.
3. La parola tecnica che spiega tutto: competenza d’appoggio
Prima di arrivarci conviene fissare il vocabolario, perché senza di esso il libro è illeggibile e con esso diventa quasi semplice.
I trattati europei distinguono tre categorie di competenze. Ci sono le competenze esclusive, dove decide solo l’Unione (l’unione doganale, la politica monetaria per i paesi dell’euro). Ci sono le competenze concorrenti, dove possono agire sia l’Unione sia gli Stati, ma l’intervento dell’Unione, una volta esercitato, di regola preclude quello nazionale sulla stessa materia: è il caso dell’ambiente e del mercato interno. (L’aiuto umanitario rientra formalmente in questa categoria, ma con una clausola particolare: i trattati precisano che l’azione dell’Unione non impedisce agli Stati membri di esercitare la propria.) E poi c’è la terza categoria, la più debole: le competenze «di appoggio, coordinamento o complemento», elencate all’articolo 6 del Trattato sul funzionamento dell’Unione, dove l’Unione può soltanto sostenere ciò che fanno gli Stati. La protezione civile sta lì, in compagnia del turismo, della cultura, dell’istruzione, dello sport, dell’industria e della salute.
Due conseguenze, entrambe scritte nero su bianco. La prima: ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 5, la competenza dell’Unione non può sostituirsi a quella degli Stati. La seconda, che è la vera linea rossa: gli atti adottati su questa base non possono comportare armonizzazione delle leggi e dei regolamenti nazionali. L’articolo 196 lo ripete al suo secondo paragrafo, per non lasciare dubbi. Come scrive Paul Dermine nel primo capitolo, «è tutto il lessico delle competenze di appoggio a essere mobilitato» (§ 3).
Didier Blanc ne trae una formulazione sintetica:
«Questa Europa che protegge è un’Europa che protegge accanto agli Stati membri e che viene ad aiutarli a proteggere; in nessun caso protegge al loro posto» (§ 4).
Blanc aggiunge un’osservazione tecnica che molti commentatori sbagliano e che conviene registrare: nel caso della protezione civile non ha senso invocare il principio di sussidiarietà, perché la sussidiarietà vale per le competenze concorrenti, non per quelle d’appoggio, dove il problema non si pone nemmeno.
C’è una ragione storica dietro questa scelta, e i contributori la dicono tutti con le stesse parole: proteggere la popolazione è l’attributo per eccellenza dello Stato sovrano moderno. Organizzare i soccorsi, dichiarare l’emergenza, mobilitare i pompieri e l’esercito: è il nucleo duro della sovranità, e gli Stati non hanno alcuna intenzione di cederlo.
4. Come ci si è arrivati
La genealogia è ricostruita, con angolazioni diverse, da Foucart nell’introduzione, da Frédéric Harrault nel quarto capitolo e da Blanc nella conclusione. È istruttiva perché mostra una politica costruita a ritroso: prima gli strumenti, poi la base giuridica.
Fino agli anni Novanta la Comunità europea interviene in modo marginale: scambi di informazioni, programmi di ricerca, qualche sostegno finanziario. Il trattato di Maastricht nel 1992 introduce una menzione fugace — l’azione della Comunità comporta «misure nei settori dell’energia, della protezione civile e del turismo» —, formula che resta identica ad Amsterdam e a Nizza. Nel 1996 nasce il regolamento sull’aiuto umanitario, e con esso l’ufficio ECHO. Nel 1997 arriva il primo programma d’azione comunitario in materia di protezione civile.
Il primo meccanismo vero e proprio è del 2001, con al centro il Monitoring and Information Centre, e viene adottato — questo è il dettaglio che conta — sulla clausola di flessibilità, l’allora articolo 308 del trattato: la disposizione che permette all’Unione di agire quando manca una base giuridica specifica. Per otto anni il meccanismo è esistito senza un fondamento proprio nei trattati.
La base giuridica autonoma arriva solo con Lisbona, in vigore dal 1° dicembre 2009, che inserisce il titolo XXIII e l’articolo 196. Blanc osserva che vent’anni per arrivarci «dicono abbastanza» sulla riluttanza degli Stati membri (§ 16). Foucart è ancora più asciutto: difficile sostenere che l’aggiunta di Lisbona abbia davvero cambiato le cose, dal momento che la competenza così esplicitata non sembra differire granché dalle «misure» genericamente menzionate a Maastricht (§ 3).
Il resto è recente e rapido. La decisione 1313/2013 istituisce il Meccanismo di protezione civile dell’Unione nella sua forma attuale e trasforma il piccolo centro di monitoraggio nell’ERCC, il Centro di coordinamento della risposta alle emergenze, operativo ventiquattro ore su ventiquattro. La decisione 2019/420 crea rescEU. Il regolamento 2021/836 consente alla Commissione di finanziare direttamente le attrezzature da collocare nella riserva.
5. Le crisi come motore
Il quarto capitolo, di Frédéric Harrault, legge questa sequenza come un caso da manuale di «integrazione per le crisi», e la scandisce per catastrofi.
Lo tsunami del 26 dicembre 2004 nel Sud-Est asiatico è la crisi fondativa. Il meccanismo viene attivato su larga scala e non regge bene: coordinamento imperfetto, tempi di dispiegamento lunghi, logistica affidata a capacità nazionali eterogenee. La revisione del 2007 ne trae la conseguenza più concreta — l’Unione comincia a cofinanziare il trasporto degli aiuti, che era l’ostacolo principale alla solidarietà operativa, perché offrire una squadra costa poco e mandarla dall’altra parte del mondo costa moltissimo.
Gli incendi del 2017 nell’Europa meridionale sono la crisi che produce il salto qualitativo. Portogallo, Spagna, Francia, Italia e Grecia bruciano a volte simultaneamente; i mezzi aerei, rari e costosi, sono già impegnati sul fronte nazionale di ciascuno. È la dimostrazione che un sistema fondato solo su contributi volontari collassa esattamente quando servirebbe di più, cioè quando la catastrofe è comune. Da lì nasce rescEU.
La pandemia è la crisi sistemica, e Harrault non nasconde che la prima reazione degli Stati sia stata contraria ai principi stessi della solidarietà: chiusura delle frontiere, requisizione delle mascherine, conservazione delle risorse. Il meccanismo serve allora soprattutto a rimpatriare cittadini e a trasferire pazienti. La guerra in Ucraina, infine, porta la protezione civile dentro la geopolitica: per la prima volta il meccanismo è mobilitato in un conflitto armato ad alta intensità, e l’Ucraina vi aderisce come Stato partecipante nel 2023.
La tesi dell’integrazione per le crisi è convincente ed è quasi un luogo comune degli studi europei — Blanc la fa risalire a Jean Monnet, secondo cui l’Europa si sarebbe fatta nelle crisi e sarebbe stata la somma delle soluzioni date a quelle crisi. Ha però un rovescio che il capitolo non esplora: se le riforme arrivano solo dopo il disastro, il sistema è per costruzione sempre calibrato sulla catastrofe precedente. Il 2017 ha prodotto una riserva di mezzi antincendio; la pandemia una riserva sanitaria; l’Ucraina capacità per il rischio nucleare, radiologico, biologico e chimico. Nessuno di questi strumenti esisteva prima che servisse.
6. Che cosa è, concretamente, il meccanismo
Vale la pena fermarsi un momento sul funzionamento, perché i contributi lo danno per noto e il lettore non specialista no.
Il meccanismo ha tre livelli, che Blanc espone con chiarezza (§ 19). Primo: uno Stato colpito da una catastrofe presenta una richiesta di aiuto all’ERCC di Bruxelles, che dipende dalla direzione generale ECHO; gli altri Stati — membri o partecipanti — rispondono con offerte volontarie. Secondo: dal 2019 esiste una riserva europea di protezione civile, un insieme di capacità che gli Stati hanno preassegnato su base volontaria — moduli, squadre, esperti — e che restano loro ma sono già censite e pronte. Terzo: accanto a questo bacino intergovernativo c’è rescEU, riserva propriamente europea, finanziata dal bilancio dell’Unione e gestita dalla Commissione, mobilitabile in ultima istanza; copre gli incendi, il soccorso d’urgenza, le minacce nucleari, radiologiche, biologiche e chimiche, e dopo la pandemia le scorte sanitarie.
A questo si aggiungono strumenti che non sono di protezione civile ma la servono: Copernicus, il programma di osservazione della Terra, che produce le carte satellitari delle zone colpite; Galileo, il sistema di posizionamento, utile alla ricerca e al salvataggio.
Due precisazioni che il libro dà e che sorprendono. La prima: il meccanismo può essere attivato da qualunque Stato del mondo, non solo dai membri. La seconda, che viene dalla conclusione e che corregge una percezione diffusa: la protezione civile dell’Unione opera in maggioranza fuori dall’Unione. Blanc riporta dati presentati oralmente al seminario: nel 2020, sessantaquattro operazioni fuori dall’Unione contro trentotto all’interno; nel 2024, settantotto contro trentasei (§ 21). «La protezione civile dell’Unione non è riducibile a una protezione civile nell’Unione».
7. La protezione civile come sintomo
Il contributo di Paul Dermine non si limita a descrivere la protezione civile: la usa come caso per illustrare quattro tendenze generali del sistema istituzionale europeo. È il contributo che interessa anche chi non si occupa di protezione civile.
La prima tendenza è il rafforzamento delle competenze d’appoggio. Categoria formalmente debolissima, ma — osserva Dermine — «particolarmente flessibile e larga», capace di tollerare intensità di azione molto diverse a seconda della congiuntura e della volontà politica (§ 4). Negli ultimi vent’anni l’Unione ha investito queste competenze con un’interpretazione più offensiva delle basi giuridiche: nella politica economica e di bilancio dopo la crisi dell’euro, nella sanità dopo la pandemia, nella politica industriale davanti all’imperativo dell’autonomia strategica — batterie, semiconduttori, terre rare. La protezione civile segue la stessa curva.
La seconda è la «governance attraverso i fondi». Qui Dermine fornisce i numeri che rendono l’argomento verificabile. Lo strumento finanziario per la protezione civile disponeva, per il periodo 2007-2013, di 189,8 milioni di euro. Nel quadro finanziario 2014-2020 il meccanismo aveva 574 milioni. Nell’attuale quadro 2021-2027 la dotazione è più che raddoppiata, arrivando a 1,26 miliardi, ai quali si aggiungono 1,9 miliardi provenienti dal piano di ripresa. E poiché l’Unione ha imparato a subordinare l’erogazione dei fondi al soddisfacimento di condizioni, la logica della condizionalità ha raggiunto anche la protezione civile: i criteri di ammissibilità del Dispositivo per la ripresa e la resilienza contenevano riferimenti alla protezione civile e alla gestione delle catastrofi, il che consente all’Unione di orientare investimenti nazionali in un campo dove non può legiferare.
La terza tendenza è amministrativa: la co-amministrazione. Dermine legge rescEU come «l’embrione di una capacità d’azione europea autonoma», che supera la logica del semplice volontariato statale, ed elenca le strutture che compongono uno spazio amministrativo europeo della protezione civile — l’ERCC, l’autorità sanitaria HERA nata dopo la pandemia, il ricorso crescente agli acquisti congiunti.
La quarta è costituzionale: l’ascesa del principio di solidarietà, per lungo tempo dichiarazione simbolica e da qualche anno principio con portata operativa, anche grazie alla giurisprudenza della Corte di giustizia — la sentenza sul gasdotto OPAL, che ne ha fatto un principio direttamente invocabile in materia energetica; le sentenze sulla condizionalità legata allo Stato di diritto, che definiscono il bilancio dell’Unione come uno dei principali strumenti per concretizzare la solidarietà; e la recente sentenza sui «passaporti d’oro» maltesi, che àncora la cittadinanza europea a quel principio.
La conclusione di Dermine è misurata e regge: l’attivismo europeo in materia procede «da un uso ambizioso e innovativo di poteri in apparenza limitati». Non c’è stato alcun trasferimento di sovranità; c’è stato un uso estensivo di ciò che era già concesso.
8. Il fuori: aiuto umanitario e potere di orchestrazione
Il secondo capitolo, di Alycia Durlot, si occupa dell’altra metà della questione: l’aiuto umanitario, che nei trattati sta all’articolo 214 ed è competenza concorrente, non d’appoggio.
La ricostruzione storica è utile e contiene un dato che spiega molte cose: negli anni Novanta gli Stati membri furono riluttanti verso l’ambizione umanitaria della Commissione, vedendovi una minaccia alla sovranità nazionale; e le organizzazioni non governative furono a loro volta diffidenti, temendo una concorrenza e il rischio che l’azione umanitaria finisse dentro la politica estera. Il regolamento istitutivo di ECHO arrivò per questo solo nel 1996. La dotazione umanitaria della Commissione passò da 100 milioni nel 1990 a 800 milioni nel 1999; oggi il bilancio umanitario dell’Unione oscilla fra 1,2 e 1,7 miliardi l’anno, circa l’uno per cento del bilancio europeo.
L’argomento centrale del capitolo è però di altra natura, e merita attenzione perché è controintuitivo. L’Unione, scrive Durlot citando una formula altrui, è «l’unico finanziatore internazionale di questa portata che non fornisce direttamente il proprio aiuto alle popolazioni sinistrate»: passa sempre attraverso partner. Sembrerebbe una debolezza; l’autrice sostiene che sia diventata una forza. Non potendo operare da sé, l’Unione ha costruito il proprio peso sulla capacità di fissare standard, coordinare donatori e presiedere le sedi dove si decide — il gruppo di sostegno dei donatori dell’ufficio ONU per gli affari umanitari, il Grand Bargain, il Forum umanitario europeo istituito nel 2022. Il caso più concreto è quello degli aiuti in denaro anziché in natura: l’Unione ha modificato il proprio regolamento finanziario nel 2013 per favorirli, li ha sperimentati con i buoni alimentari per i rifugiati siriani in Libano, ha adottato nel 2015 princìpi comuni, e quello standard si è poi diffuso a livello globale.
Il capitolo è ben documentato, ma resta sul registro dell’adesione: la tesi dell’Unione come «piattaforma politica imprescindibile» viene sostenuta senza che mai si affacci la domanda opposta, cioè se dipendere interamente da partner esterni per l’esecuzione non esponga a un problema di controllo e di responsabilità. La chiusa sul disimpegno multilaterale americano dopo il ritorno di Donald Trump alla presidenza segnala il problema senza affrontarlo.
9. Chi aiuta senza essere membro
Il terzo capitolo, di Émilie Delcher, tratta un angolo che a prima vista sembra minore e si rivela invece uno dei più informativi: la partecipazione di Norvegia e Islanda alla protezione civile europea.
Il quadro giuridico è curioso. Dieci Stati non membri partecipano oggi al meccanismo: Albania, Bosnia-Erzegovina, Islanda, Moldavia, Montenegro, Macedonia del Nord, Norvegia, Serbia, Turchia e Ucraina. Norvegia e Islanda vi partecipano in forza dell’accordo sullo Spazio economico europeo, il cui articolo 78 elenca i settori di cooperazione fuori dalle quattro libertà e si chiude proprio con la menzione della protezione civile. Ma — ed è il punto tecnico interessante — questa cooperazione segue un regime più leggero di quello del mercato interno: il recepimento degli atti non è obbligatorio, l’autorità di sorveglianza e la Corte dell’EFTA non sono competenti, e in caso di disaccordo sull’interpretazione non c’è arbitrato ma semplici consultazioni. Il Liechtenstein, terzo membro dello Spazio economico europeo, è esentato dalla maggior parte degli atti in materia. In altre parole: Norvegia e Islanda partecipano perché vogliono.
E partecipano molto. Delcher fornisce la serie della loro contribuzione finanziaria al meccanismo: 1,11 milioni di euro nel 2014, 6,29 nel 2020, 14,07 nel 2022, 18,74 nel 2024. Diciassette volte in dieci anni. Sul piano operativo, la Norvegia gestisce una delle capacità rescEU più singolari, il NOJAHIP: un aereo-ambulanza permanentemente attrezzato per il trasporto di pazienti altamente infettivi, con sette squadre sanitarie dedicate, disponibile ventiquattro ore su ventiquattro, per un costo di circa nove milioni di euro l’anno. È stato affidato alla Norvegia in ragione dell’esperienza maturata durante l’epidemia di Ebola del 2014, quando l’Unione si accorse di non disporre di nulla del genere. Operativo dal marzo 2022, è stato subito impiegato per pazienti ucraini, e poi per l’evacuazione di pazienti dalla Striscia di Gaza.
L’Islanda, con meno di quattrocentomila abitanti, contribuisce in modo necessariamente modesto, ma ha sviluppato una competenza che nessun altro possiede: il raffreddamento della lava. Delcher osserva, senza insistere, che quella tecnica potrebbe servire anche contro gli incendi.
Il capitolo si chiude con una constatazione: la Norvegia è «probabilmente il solo Stato terzo all’Unione a contribuire a questa politica più di quanto ne benefici» (§ 28). Delcher aggiunge che un referendum sull’adesione islandese è atteso per il 2027, e ipotizza che, se l’Islanda entrasse, l’architettura dello Spazio economico europeo — costruita per tre paesi e ridotta a due — andrebbe ripensata. Il dato va aggiornato: il referendum si è svolto il 29 agosto 2026, ha riguardato la ripresa dei negoziati di adesione e non l’adesione in sé, e si è chiuso con la prevalenza del no, 52,84 per cento contro 47,16. L’Islanda resta dunque nello Spazio economico europeo e in Schengen, e l’ipotesi di Delcher non si è verificata.
10. Esiste un diritto a essere soccorsi?
Il quinto capitolo, di Vincent Doebelin, è il più giuridicamente nazionale del volume e pone una domanda che vale ovunque: esiste un diritto fondamentale a essere soccorsi?
Doebelin ha sostenuto in una tesi che in Francia quel diritto esista, per costruzione dottrinale, in assenza di un riconoscimento espresso e autonomo: lo si ricava dal diritto alla protezione della salute, dal diritto alla vita, dalla dignità umana, dalla fraternità e dalla solidarietà. Importa la precisazione che ne dà: si tratta di obbligazioni di mezzi a carico delle autorità, non di obbligazioni di risultato, «in un contesto di intervento sempre delicato» (§ 2). Chi ha esperienza di soccorso riconoscerà la formula: si deve fare tutto il possibile, non si può garantire l’esito.
La risposta del capitolo alla propria domanda è onestamente negativa nella prima parte: il diritto dell’Unione pesa poco sul riconoscimento teorico di quel diritto, molto meno della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle norme costituzionali nazionali. I trattati offrono appoggi (l’articolo 21 del Trattato sull’Unione, l’articolo 196, la clausola di solidarietà dell’articolo 222) e la Carta dei diritti fondamentali pure (dignità, vita, accesso alla prevenzione sanitaria), ma nessuno di essi genera un diritto azionabile.
È nella seconda parte che il capitolo diventa concreto, con un inventario di ciò che l’Europa fa davvero arrivare a terra. Il sostegno finanziario: i fondi europei hanno permesso, in Francia, l’acquisto di mezzi aerei antincendio a fronte di una flotta nazionale invecchiata e di difficoltà di bilancio; un programma da 150 milioni di euro per costituire scorte contro i rischi nucleari, radiologici, biologici e chimici; 11,6 milioni erogati nel gennaio 2024 dal Fondo di solidarietà dopo le inondazioni negli Hauts-de-France; programmi Interreg per il coordinamento transfrontaliero dei soccorsi nella regione renana. E un obbligo normativo di cui pochi conoscono l’origine europea: il dispositivo di allerta digitale della popolazione — in Francia FR-Alert, in Italia IT-Alert — deriva da una direttiva dell’Unione sulle comunicazioni elettroniche.
Doebelin registra anche l’unico attrito serio: la direttiva sull’orario di lavoro, poco adatta a un sistema di soccorso fondato in larga parte sul volontariato dei vigili del fuoco. Blanc, nella conclusione, gli dà la sponda giuridica precisa citando la sentenza Matzak del 2018, con cui la Corte di giustizia ha qualificato come lavoratore un vigile del fuoco volontario belga reperibile al proprio domicilio, assoggettandolo alla disciplina europea del tempo di lavoro. È un esempio istruttivo di come il diritto europeo raggiunga la protezione civile per una porta laterale — il diritto del lavoro — anche là dove la porta principale gli è chiusa.
Il capitolo si chiude su una nota militante che ne indebolisce un poco la tenuta: le politiche di protezione civile, scrive Doebelin, «restituiscono in qualche modo fiducia nell’Europa» e partecipano all’edificazione di una cittadinanza europea. Può darsi; ma è un’affermazione di ordine politico, che nel capitolo non è dimostrata e che avrebbe richiesto quantomeno un dato sulla percezione dei cittadini.
11. Il rischio industriale e l’anello mancante
Il sesto capitolo, di Claire Portier, è quello che spinge più avanti l’analisi critica.
Il punto di partenza è che il rischio industriale ha preceduto tutti gli altri nella costruzione di una coscienza europea del disastro: Seveso nel 1976, Chernobyl nel 1986, l’incendio dello stabilimento Sandoz sul Reno lo stesso anno — ribattezzato in francese «Tchernobâle», dalla fusione di Chernobyl e Basilea, perché avvelenò il fiume di più Stati rivieraschi —, AZF a Tolosa nel 2001. È infatti nel 1987, prima ancora di Maastricht, che il Consiglio adotta una risoluzione che invita a creare una cooperazione europea di protezione civile.
Portier ricostruisce poi l’architettura a tre strumenti entro cui il meccanismo si colloca, e la sintetizza in una formula: «Seveso vincola, Helsinki coopera, il meccanismo coordina e sostiene» (§ 20). La direttiva Seveso III agisce in verticale: impone obblighi tecnici agli esercenti e obblighi di ispezione e sanzione agli Stati, con soglie che distinguono stabilimenti a soglia bassa e a soglia alta. La Convenzione di Helsinki della Commissione economica per l’Europa delle Nazioni Unite, approvata dalla Comunità nel 1998, agisce in orizzontale: notifica e assistenza reciproca fra Stati vicini in caso di effetti transfrontalieri, senza sanzione diretta. Il meccanismo agisce su un terzo piano, trasversale, e con basi volontarie. Fra i tre esistono anche ponti espliciti: l’articolo 12, paragrafo 6 della direttiva Seveso III impone agli Stati di tenere conto, nell’elaborazione dei piani d’emergenza esterni, della necessità di favorire la cooperazione europea in materia di soccorso — cioè di scrivere i piani nazionali in modo che l’intervento europeo sia possibile.
Fin qui la descrizione. Il capitolo aggiunge poi due elementi che negli altri contributi non compaiono.
La prima: cita la Commissione contro se stessa. Nei documenti prodotti durante la pandemia la Commissione ha riconosciuto che il meccanismo «tende a esaurirsi se tutti gli Stati membri, o la maggior parte di essi, si trovano simultaneamente di fronte alla stessa situazione di emergenza e non sono dunque in grado di prestarsi assistenza reciproca», e che l’Unione «non possiede, allo stato attuale, una capacità di intervento sufficiente a colmare queste gravi lacune» (§ 26). L’ammissione ha una portata generale: un sistema di mutuo soccorso funziona finché i disastri sono asimmetrici, e si ferma quando diventano comuni. Esattamente ciò che il cambiamento climatico rende più probabile.
La seconda: individua l’anello mancante. Il diritto europeo delle catastrofi industriali previene, coordina, assiste — ma non ripara. Non esiste alcun meccanismo europeo integrato di indennizzo delle vittime. Il Fondo di solidarietà dell’Unione è in linea di principio limitato alle catastrofi naturali gravi, non copre quelle industriali (che ricadono sotto il principio «chi inquina paga») e comunque non conferisce alcun diritto individuale alla riparazione: serve a sostenere gli Stati per una parte delle spese pubbliche d’urgenza e di ripristino. La direttiva del 2004 sulla responsabilità ambientale ripara il danno all’ambiente in senso stretto, non quello alle persone. Il risultato, scrive Portier, è una forte disparità di trattamento delle vittime, e in particolare di quelle che si trovano «negli angoli ciechi dei regimi speciali esistenti». La conclusione del capitolo:
«L’Unione resta così incompleta nella sua funzione protettrice: previene, coordina, assiste, ma non garantisce ancora una riparazione adeguata» (§ 29).
Blanc raccoglie l’obiezione nella conclusione e vi risponde con una precisazione che la conferma invece di attenuarla: la riparazione esiste, ma passa da un’altra parte. Il regolamento 2024/3236, detto RESTORE, adottato il 19 dicembre 2024, consente di mobilitare i fondi di coesione per la ricostruzione dopo una catastrofe. Non si fonda sull’articolo 196, bensì sulla politica di coesione. «In altri termini», scrive Blanc, «la riparazione è nel diritto dell’Unione fuori dal campo della prevenzione e della protezione» (§ 25). Il che è, appunto, ciò che Portier lamenta.
12. Tre giorni a Paiporta
Il settimo capitolo è di natura diversa da tutti gli altri. Guillermo Alcantara non è un giurista: è capogruppo dei volontari di protezione civile di Collado Villalba, un comune a cinquanta chilometri da Madrid. Il suo contributo è il racconto in prima persona di due dispiegamenti.
Il primo è a Valencia. Le inondazioni cominciano mercoledì 29 ottobre 2024; il suo gruppo arriva venerdì 1° novembre e resta fino a domenica 3. La descrizione è concreta e priva di enfasi: l’asfalto e i guard-rail divelti sull’autostrada, le auto distrutte e abbandonate, e poi Paiporta, che «sembra devastata da un potente tsunami» pur essendo lontana dal mare. Installano pompe di drenaggio con i pompieri e con l’unità militare di emergenza spagnola per svuotare scantinati e garage. In una via bloccata si trovano davanti automobili accatastate l’una sull’altra, due e persino tre, che impediscono agli abitanti di uscire di casa e di raggiungere la strada dove si distribuisce l’acqua potabile. Il giorno dopo li colpisce, oltre alle pile di auto, la quantità di mobili e oggetti rovinati che gli abitanti hanno ammucchiato in strada per poter pulire dentro. Provano a spingere il fango verso i tombini, ma è o già secco o ancora troppo liquido, e in entrambi i casi non si muove; e comunque le fognature si stanno ostruendo. In un garage il segno lasciato dall’acqua è sopra le loro teste, a più di due metri. Alcantara annota, in una riga: molte vittime sono annegate intrappolate nei garage mentre cercavano di spostare l’automobile per salvarla dall’acqua.
Sul piano europeo il capitolo registra che il sistema Copernicus è stato attivato alle 16:40 del 29 ottobre, lo stesso giorno, e ha fornito alle autorità spagnole 106 carte delle zone allagate; che l’ERCC ha inviato un ufficiale di collegamento. E poi registra due cose che cambiano la lettura dell’intero volume.
La prima riguarda chi è arrivato per primo. Associazioni private di soccorso di altri Stati membri — soggetti non statali, esterni al meccanismo — si sono dispiegate d’intesa con l’ambasciata o con le omologhe spagnole; e rinforzi francesi provenienti da associazioni di soccorso sono arrivati prima dei soccorritori spagnoli. Alcantara osserva che senza l’esistenza del meccanismo quelle associazioni non avrebbero probabilmente potuto muoversi con altrettanta facilità: il meccanismo ha creato un’abitudine alla cooperazione che eccede il proprio perimetro giuridico.
La seconda riguarda i tempi, ed è riferita senza alcuna solennità:
«Qualche giorno dopo, una volta che le diverse autorità spagnole — locali, regionali e centrali — ebbero preso coscienza dell’ampiezza della catastrofe, il meccanismo di protezione civile dell’Unione fu ufficialmente attivato dal governo spagnolo. È vero che questo ritardo nell’attivare il meccanismo da parte del governo spagnolo ha penalizzato l’azione dei rinforzi europei» (§ 11).
Francia e Portogallo avevano offerto aiuto rapidamente, essendo vicini e quindi in grado di reagire prima. La Francia ha poi inviato quaranta pompieri delle unità militari di protezione civile e una decina del servizio di soccorso dei Pirenei orientali, con mezzi per sgomberare le strade; fra i compiti svolti, la ricerca dei dispersi nelle carcasse delle automobili.
Il secondo dispiegamento è dell’estate 2025, durante la stagione di incendi più grave che la Spagna ricordi da decenni. Qui, annota Alcantara, «a seguito delle critiche ricevute al momento di attivare il meccanismo durante le inondazioni del 2024 a Valencia, questa volta il governo spagnolo ha chiesto rapidamente l’attivazione». La Francia è stata il primo Stato a rispondere, con due Canadair e un velivolo di coordinamento per due giorni soltanto — durata limitata perché la Francia era a sua volta in allerta incendi e ne aveva bisogno —, seguiti da un centinaio di pompieri militari e civili. Hanno risposto anche Italia, Germania, Finlandia, Romania, Grecia, Repubblica Ceca, Slovacchia e Paesi Bassi. In totale, tramite il meccanismo: quattro Canadair (due francesi e due italiani), quattro elicotteri pesanti e più di duecentocinquanta pompieri. E una funzione che non compare in nessun testo giuridico: i rinforzi hanno permesso la rotazione del personale spagnolo, esausto dopo giorni di lotta senza tregua.
Una precisazione sui dati, dovuta al lettore. Alcantara scrive che gli incendi dell’estate 2025 hanno devastato 400.000 ettari in Spagna, «battendo un record a livello dell’Unione europea». I rilevamenti del sistema europeo di informazione sugli incendi boschivi indicano per la Spagna circa 380.000 ettari a fine agosto, la stagione peggiore dal 1994 — anno in cui però bruciarono oltre 437.000 ettari, sicché il primato nazionale non è stato superato. È invece esatto che il 2025 sia stata la stagione più distruttiva mai registrata a livello dell’insieme dell’Unione, con oltre un milione di ettari percorsi dal fuoco. La testimonianza resta attendibile; la cifra va letta nel suo perimetro corretto.
13. L’interruttore sta nelle capitali
Il racconto di Alcantara vale più di quanto il libro sembri accorgersi, perché mette il dito sull’unica variabile che l’architettura giuridica non controlla.
Il meccanismo funziona su richiesta. L’articolo 9 della decisione del 2013, ricorda Portier, stabilisce che l’assistenza fornita nel suo ambito riposa su base volontaria; e la richiesta spetta allo Stato colpito. Ne segue che fra la catastrofe e l’arrivo dei soccorsi europei si interpone un atto politico nazionale, che può essere compiuto in poche ore o in qualche giorno, e sul quale l’Unione non ha alcuna presa. Chiedere aiuto significa ammettere pubblicamente che le proprie capacità sono superate; e un governo alle prese con la gestione politica di un disastro ha ragioni, tutte comprensibili e nessuna encomiabile, per ritardare quell’ammissione.
Il caso spagnolo è particolarmente illuminante perché la decisione non dipendeva neppure da un solo livello di governo. Blanc vi accenna di sfuggita, notando che l’ordine delle competenze si complica «anche all’interno degli Stati, come dimostra l’esempio spagnolo» (§ 23): in Spagna la protezione civile ordinaria è competenza delle comunità autonome, e nel caso valenciano il coordinamento fra governo regionale e governo centrale è stato oggetto di una lunga polemica pubblica. L’Unione, in questo quadro, non è un soccorritore: è una risorsa che qualcun altro può decidere di chiamare.
Questa constatazione non è una critica al meccanismo, che è stato costruito così apposta e non poteva essere costruito altrimenti data la competenza di cui dispone. È però la ragione per cui la domanda del titolo non ha una risposta unica. Un’Europa che protegge? Protegge se chiamata, con un ritardo che non dipende da lei, e con mezzi che restano in larga parte quelli degli Stati. È anche la ragione per cui il confronto fra i due episodi spagnoli — richiesta tardiva nel 2024, richiesta immediata nel 2025 — merita attenzione: mostra che la variabile decisiva è l’apprendimento politico nazionale, non il perfezionamento dello strumento europeo.
Aggiungo un’osservazione che il libro non fa e che i suoi materiali suggeriscono. Il dettaglio delle associazioni di soccorso francesi arrivate prima dei soccorritori spagnoli, e capaci di muoversi perché il meccanismo ha creato canali e consuetudini fra professionisti, indica che l’effetto più importante di vent’anni di cooperazione europea potrebbe non essere giuridico né materiale, ma relazionale: le persone si conoscono, i protocolli sono compatibili, i materiali si incastrano. È un effetto che nessun bilancio misura e che nessun trattato attribuisce.
14. I numeri, e perché non tornano
Una difficoltà che il lettore incontra e che va segnalata, perché riguarda proprio ciò che si vorrebbe portare via dal libro: quanto spende l’Unione.
Per il periodo 2021-2027 il volume offre tre cifre diverse. Dermine indica 1,26 miliardi di euro, più 1,9 miliardi dal piano di ripresa, cioè circa 3,16 miliardi. Doebelin scrive «circa 3,3 miliardi». Delcher scrive 3,6 miliardi. Foucart, nell’introduzione, dice che rescEU disponeva originariamente di «più di tre miliardi», rivisti al rialzo più volte.
Per il prossimo quadro finanziario, 2028-2034, le cifre diventano quattro. Foucart parla di «più di dieci miliardi»; Dermine di 10,7 miliardi a sostegno del capitolo Preparedness del futuro bilancio, che coprirà protezione civile e preparazione alle emergenze sanitarie; Delcher di 11 miliardi; Blanc, riportando l’intervento orale di un funzionario della Commissione, di un passaggio «da 3 a 12 miliardi».
Verificata alla fonte, la proposta di regolamento presentata dalla Commissione il 16 luglio 2025 — che abroga la decisione 1313/2013 — reca una dotazione finanziaria di 10,675 miliardi di euro a prezzi correnti, per protezione civile e preparazione e risposta alle emergenze sanitarie riunite in un unico quadro normativo e finanziario. La cifra di Dermine è dunque quella esatta; gli «11 miliardi» che circolano nelle comunicazioni istituzionali ne sono l’arrotondamento; i «più di dieci miliardi» di Foucart sono corretti; i «12 miliardi» riferiti oralmente da Blanc no. Nessuno degli autori dichiara il perimetro della propria cifra, e il volume non le riconcilia: per un lettore che non abbia sottomano i documenti di bilancio europei, il risultato è che dopo centodiciassette pagine non sa quale numero tenere.
Il numero che conviene tenere è invece un altro, ed è di nuovo Blanc a fornirlo. Anche quadruplicata, la dotazione della protezione civile resterà «nettamente inferiore all’uno per cento» dell’insieme del bilancio dell’Unione, previsto attorno ai 1.980 miliardi di euro per il periodo (§ 20). È la proporzione che fissa correttamente le aspettative: si sta parlando di un dispositivo di ultima istanza, non di un servizio di soccorso europeo. E il Comitato economico e sociale europeo, nel proprio parere sulla revisione, ha già osservato che l’aumento è insufficiente rispetto all’ampiezza e alla complessità delle minacce che il meccanismo dovrebbe fronteggiare.
15. Un libro che riferisce un seminario
Va detto con franchezza che cosa si sta leggendo, perché il formato ha conseguenze.
Il volume raccoglie gli atti di un seminario di due mezze giornate, e ne conserva la forma. Le due introduzioni di parte sono elenchi dei contributi che seguono. La conclusione di Blanc è un resoconto della giornata, scritto in prima persona e costruito sui nomi dei relatori: «Paul Dermine ha risposto che…», «come ha ricordato il signor Vergauwen…», «come Alycia Durlot ha in particolare rilevato…». È un genere legittimo e in Francia diffusissimo; ma produce un effetto curioso, che qui è particolarmente marcato.
Il relatore più citato nella conclusione — Maarten Vergauwen, che dirige l’unità della direzione generale ECHO competente per le capacità di risposta umanitaria d’emergenza — non ha scritto alcun capitolo. È la voce della Commissione, cioè dell’istituzione che il libro studia; è da lui che vengono la cifra dei 12 miliardi, i dati sul rapporto fra operazioni interne ed esterne, la notizia della strategia sullo stoccaggio del 9 luglio 2025, l’osservazione sul mainstreaming, e l’annuncio della riforma. Sono, insieme, le informazioni più aggiornate del volume, e sono tutte di seconda mano, non immediatamente verificabili, non corredate di riferimenti. Il lettore riceve la posizione della Commissione attraverso il ricordo di chi l’ha ascoltata.
Il formato ha però anche un merito: è ciò che ha portato dentro un volume di diritto europeo il racconto di un volontario che ha spalato fango a Paiporta, un materiale che una rivista giuridica difficilmente avrebbe ospitato. La stessa apertura che produce la vaghezza produce anche la testimonianza.
Una seconda conseguenza del formato riguarda l’equilibrio. Su otto contributi, quattro sono descrittivi del quadro istituzionale, uno è una ricostruzione storica di sintesi, uno un’esposizione di una tesi nazionale, uno una testimonianza. Solo il capitolo di Portier formula una critica strutturale argomentata. Foucart definisce il progetto un «lavoro di dissodamento di un campo ancora poco esplorato dagli studi europei francofoni», e l’espressione è esatta e onesta: si tratta di una prima ricognizione, non di un bilancio.
16. La riforma in corso
Il libro esce mentre la materia cambia, e dà conto di ciò che sta accadendo; conviene riassumerlo perché è la parte che invecchierà per prima e che oggi è invece la più attuale.
Nel marzo 2025 la Commissione e l’Alto rappresentante hanno presentato una comunicazione congiunta su una strategia europea per un’Unione della preparazione. Il 9 luglio 2025 è seguita una strategia sullo stoccaggio. Il 16 luglio 2025 la Commissione ha presentato, nel pacchetto per il quadro finanziario 2028-2034, la proposta di regolamento relativo al meccanismo di protezione civile dell’Unione e al sostegno alla preparazione e alla risposta alle emergenze sanitarie, che abroga la decisione del 2013: è, come nota Blanc, la più vasta rifusione del meccanismo dalla sua creazione, e dovrebbe entrare in vigore il 1° gennaio 2028 per allinearsi al nuovo bilancio pluriennale.
I punti qualificanti, per come il volume li riferisce, sono tre: maggiore peso alla prevenzione rispetto alla reazione; presa d’atto del carattere multisettoriale delle crisi, lezione della pandemia, con l’integrazione della preparazione sanitaria nello stesso strumento; e rafforzamento del ruolo operativo della Commissione — quella che Blanc chiama «l’inclinazione integrativa di una politica di coordinamento» (§ 3). Aggiunge, in una riga, che questo orientamento incontra resistenze al Senato francese: il che è esattamente ciò che ci si attende quando un’istituzione sovranazionale rafforza il proprio ruolo operativo in una materia che tocca le prerogative essenziali dello Stato.
Foucart riferisce infine l’annuncio contenuto nel discorso sullo stato dell’Unione del 10 settembre 2025: una nuova piattaforma europea di lotta contro gli incendi, con sede a Cipro, che potrebbe assistere anche i paesi vicini. Osserva con prudenza che la forma resta da determinare, e che la comparsa del tema nel discorso annuale più atteso della presidente della Commissione è di per sé un indicatore.
Da allora la materia si è mossa ancora, e il libro — chiuso prima — non poteva registrarlo. Il 25 marzo 2026 la Commissione ha presentato una strategia per la gestione integrata del rischio di incendi boschivi, motivata dal fatto che il 2025 è stato l’anno peggiore da quando esistono le rilevazioni: linee guida su prevenzione, preparazione, risposta e ripresa, integrazione della prevenzione nella pianificazione territoriale, sviluppo del sistema europeo d’informazione sugli incendi boschivi anche con strumenti di modellizzazione basati sull’intelligenza artificiale, raccolta di dati sui rischi sanitari di lungo periodo per i vigili del fuoco esposti a sostanze tossiche. Il punto più concreto è l’ampliamento della flotta rescEU con l’acquisto di dodici aerei antincendio e cinque elicotteri — cioè esattamente la lacuna che gli incendi del 2017 avevano rivelato e che nove anni dopo si sta ancora colmando.
Quanto alla riforma del meccanismo, il negoziato è in corso e non è breve. La proposta segue la procedura legislativa ordinaria; al Parlamento europeo il fascicolo è assegnato congiuntamente alle commissioni Ambiente e Salute pubblica, che hanno esaminato il progetto di relazione nel marzo 2026 e il cui voto era previsto per il settembre di quest’anno. La nona edizione del Forum europeo della protezione civile, in programma a Bruxelles il 3 e 4 novembre 2026 con il titolo «Preparing today, ready for tomorrow», cadrà dunque a negoziato aperto.
Sullo sfondo resta la domanda che Portier segnala citando un altro autore: se le crisi transfrontaliere continueranno a intensificarsi, si arriverà a trasformare la protezione civile da competenza d’appoggio in competenza concorrente? Sarebbe un cambiamento di trattato, cioè una revisione con ratifica in ventisette Stati. Il libro non azzarda pronostici, e fa bene.
Riferimenti bibliografici
Romain Foucart (dir.), Une Europe qui protège ? Enjeux et perspectives de la coopération européenne en matière de protection civile, Aix-en-Provence, DICE Éditions, coll. «Confluence des droits» 33, 2026, 117 p. ISBN digitale 979-10-97578-45-9; DOI 10.4000/16kiy.
Edizione digitale ad accesso libero (CC BY-NC-ND 4.0): https://books.openedition.org/dice/20607. I singoli capitoli:
Romain Foucart, Propos introductifs. L’Union européenne et la réponse aux catastrophes naturelles ou d’origine humaine: https://books.openedition.org/dice/20530
Paul Dermine, L’essor de la protection civile européenne, reflet d’un système institutionnel en mutation: https://books.openedition.org/dice/20544
Alycia Durlot, L’affirmation du potentiel humanitaire de l’Union européenne par la mise en œuvre de sa capacité de coopération et de coordination: https://books.openedition.org/dice/20551
Émilie Delcher, La participation des États membres de l’Espace économique européen à la politique européenne de protection civile: https://books.openedition.org/dice/20558
Frédéric Harrault, Les crises comme moteur de l’intégration. Histoire et transformations du Mécanisme de protection civile de l’Union européenne: https://books.openedition.org/dice/20565
Vincent Doebelin, Questionnements autour des incidences du droit de l’Union européenne sur le droit fondamental à être secouru en France: https://books.openedition.org/dice/20579
Claire Portier, L’Union européenne et les catastrophes industrielles: https://books.openedition.org/dice/20586
Guillermo Alcantara, Application du Mécanisme de protection civile de l’Union européenne en Espagne. Les inondations de Valencia de 2024 et les feux de forêt de l’été 2025: https://books.openedition.org/dice/20593
Didier Blanc, Propos conclusifs: https://books.openedition.org/dice/20600
Fonti esterne consultate per la verifica.
Commissione europea, Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo al meccanismo di protezione civile dell’Unione e al sostegno dell’Unione in materia di preparazione e risposta alle emergenze sanitarie, che abroga la decisione n. 1313/2013/UE, COM(2025) 548 final, 16 luglio 2025: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=CELEX:52025PC0548 — Parlamento europeo, scheda del Legislative Train sul fascicolo: https://www.europarl.europa.eu/legislative-train/spotlight-MFF%202028-2034/file-ucpm-and-union-support-for-health-emergency-preparedness-and-response
Centro comune di ricerca della Commissione europea (JRC), 2025 was EU’s most destructive wildfire season on record: https://joint-research-centre.ec.europa.eu/jrc-news-and-updates/2025-was-eus-most-destructive-wildfire-season-record-2026-03-31_en — e la situazione aggiornata degli incendi in Europa (EFFIS): https://joint-research-centre.ec.europa.eu/scientific-activities/natural-and-man-made-hazards/forest-fires/current-wildfire-situation-europe_en
Commissione europea, Modernizzare il nostro approccio alla crescente minaccia degli incendi boschivi, 25 marzo 2026: https://commission.europa.eu/news-and-media/news/modernising-our-approach-tackling-rising-wildfire-threat-2026-03-25_it — comunicato stampa IP/26/698: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/it/ip_26_698
Parlamento europeo, fascicolo legislativo 2025/0223(COD), stato della procedura: https://oeil.europarl.europa.eu/oeil/en/procedure-file?reference=2025%2F0223%28COD%29
Nona edizione del Forum europeo della protezione civile, Bruxelles, 3-4 novembre 2026: https://civil-protection-knowledge-network.europa.eu/european-civil-protection-forum-2026
Referendum islandese del 29 agosto 2026 sulla ripresa dei negoziati di adesione (52,84% no – 47,16% sì): https://www.euronews.com/my-europe/2026/08/30/iceland-votes-no-to-further-eu-accession-talks-in-tight-result
Direzione generale ECHO della Commissione europea, pagina istituzionale: https://civil-protection-humanitarian-aid.ec.europa.eu/who/about-echo_en
*Il Taccuino blu di effe (Fabrizio Pinna) | 2026
