di Fabrizio Pinna. Le tre pubblicazioni qui discusse affrontano questo problema senza inseguire una nuova definizione onnicomprensiva. Ciascuno sceglie un diverso livello di osservazione. I tre volumi, pubblicati ad accesso aperto da Cambridge University Press fra il 2025 e il 2026, appartengono alla collana Cambridge Elements. I primi due sono inclusi nella serie Elements in European Politics, il terzo in Elements in Economics of European Integration: Jozef Bátora, John Erik Fossum e Jarle Trondal, A Theory of Segmented Polities: The European Union in Perspective; Eva Thomann, R. Kent Weaver e Tiziano Zgaga, Policy Dynamics in the European Union; Veronica Anghel ed Erik Jones, From Club to Commons: Enlargement, Reform and Sustainability in European Integration.
Sommario
1. Tre domande sulla stessa Unione
Che cosa è diventata l’Unione europea? La domanda può sembrare troppo generale per produrre qualcosa di diverso da una disputa terminologica. Da decenni, infatti, studiosi e commentatori si esercitano a stabilire se l’Unione sia una federazione incompiuta, una confederazione particolarmente densa, un’organizzazione internazionale evoluta, un sistema di governo multilivello o una costruzione politica sui generis. Eppure la difficoltà di darle un nome non è un vezzo accademico. Dal nome dipendono le aspettative che nutriamo nei suoi confronti, i criteri con cui ne giudichiamo l’efficacia e la democrazia, perfino la diagnosi delle sue crisi. Se la consideriamo uno Stato in formazione, ogni differenza nazionale apparirà un residuo destinato a essere superato; se la trattiamo come un semplice accordo fra governi, rischieremo invece di non vedere l’autonomia raggiunta dalle sue istituzioni, dal diritto e dalle politiche comuni.
I tre Cambridge Elements qui discussi affrontano questo problema senza inseguire una nuova definizione onnicomprensiva. Ciascuno sceglie un diverso livello di osservazione. Jozef Bátora, John Erik Fossum e Jarle Trondal chiedono quale forma politica possa esistere oltre lo Stato senza sostituirlo e propongono la categoria di «polity segmentata». Eva Thomann, R. Kent Weaver e Tiziano Zgaga spostano l’attenzione dalla natura dell’Unione ai processi mediante i quali le sue politiche convergono, divergono, avanzano o rimangono bloccate. Veronica Anghel ed Erik Jones, infine, studiano ciò che l’integrazione produce: mercato, moneta, spazio finanziario e sicurezza sono nati in parte come beni riservati a un club, ma sono divenuti risorse comuni più difficili da proteggere e da governare.
Le tre domande possono essere formulate in modo ancora più semplice. Quali sono i confini dell’autorità europea? Come si muove una politica in un sistema composto da molti centri? Quali beni giustificano l’inclusione, la disciplina e la solidarietà? Forma, dinamica e funzione non coincidono, ma si illuminano a vicenda. Una politica europea si sviluppa entro segmenti istituzionali che selezionano attori e saperi; quei segmenti cambiano perché governi, istituzioni e gruppi sociali sfruttano o contrastano determinati meccanismi; e il conflitto diventa più intenso quando riguarda risorse il cui godimento non può più essere circoscritto con facilità ai membri del club.
Il risultato è un trittico particolarmente utile in una fase in cui l’Unione deve tenere insieme guerra ai propri confini, allargamento, transizione verde, sicurezza economica, migrazioni e nuove pressioni sul bilancio. Tutti e tre i libri respingono l’idea di un processo lineare verso una destinazione prestabilita. L’integrazione non procede semplicemente dal nazionale all’europeo, né ogni crisi conduce a «più Europa». Essa si consolida in settori distinti, si modifica attraverso dinamiche concorrenti e trasforma la natura dei beni che aveva promesso di offrire. La sua incompletezza non è soltanto un difetto temporaneo: è anche il modo in cui questa costruzione politica esiste e si riproduce.
2. La forma breve e l’ambizione teorica
La collana Elements impone una forma intermedia fra l’articolo e la monografia. È un vantaggio e un vincolo. Questi volumi non possono offrire la massa documentaria di un libro di ricerca tradizionale; devono isolare un problema, costruire un lessico e dimostrarne l’utilità con pochi casi ben scelti. Il lettore non specialista ne guadagna in chiarezza. Il lettore esperto, invece, è indotto a chiedere se gli esempi illustrino davvero la teoria o si limitino a renderla plausibile. È precisamente su questo crinale che vanno valutati i tre lavori.
Le loro strategie sono diverse. A Theory of Segmented Polities è il testo più apertamente teorico. Parte dalla formazione dello Stato europeo, distingue fra ordinamento politico e singola comunità politica, definisce le proprietà di un segmento e applica poi la proposta al mercato interno e alla sicurezza. Policy Dynamics in the European Union è un’opera di sistemazione concettuale. Riunisce filoni di ricerca che spesso procedono separati, individua nove dinamiche idealtipiche e le mette alla prova attraverso la governance fiscale e la regolazione del tabacco. From Club to Commons adopera la teoria economica dei beni per reinterpretare la storia dell’integrazione. Ricostruisce il passaggio da beni di club, relativamente escludibili e poco rivali, a risorse comuni, difficili da escludere e soggette a usi concorrenti, traendone conseguenze per l’allargamento e la riforma istituzionale.
Nessuno dei tre volumi pretende di consegnare l’ultima parola. Sono libri-programma: offrono una lente, mostrano ciò che consente di vedere e indicano un’agenda di ricerca. Proprio per questo, la qualità decisiva non è la completezza, ma la capacità di formulare domande migliori. In tutti e tre i casi essa è notevole. I limiti emergono quando la lente rischia di diventare una metafora autosufficiente: i segmenti possono finire per assomigliare ai settori già noti; le nove dinamiche possono ridursi a un catalogo; il passaggio dal club ai beni comuni può appiattire differenze sostanziali fra mercato, moneta e sicurezza. Ma sono rischi dichiarabili e, in parte, controllati dagli stessi autori.
Un ulteriore merito comune è la scelta di non far coincidere l’Unione con Bruxelles. Nei tre libri l’autorità europea nasce da relazioni fra istituzioni sovranazionali, governi, amministrazioni nazionali, corti, imprese, esperti e organizzazioni sociali. Anche quando una competenza rimane formalmente nazionale, l’ambiente in cui viene esercitata è europeo; anche quando una regola è adottata a Bruxelles, la sua attuazione dipende da capacità, coalizioni e conflitti distribuiti nei ventisette paesi. Questa prospettiva evita tanto il mito di un centro onnipotente quanto l’idea opposta di un’Unione riducibile alla somma delle preferenze statali.
3. La polity segmentata
Il punto di partenza di Bátora, Fossum e Trondal è un’insoddisfazione nei confronti delle categorie ereditate dalla modernità politica. Le scienze sociali hanno assunto a lungo lo Stato territoriale come unità normale dell’autorità. Anche le teorie dell’integrazione europea, pur divergendo sulle cause e sugli esiti, hanno spesso misurato l’Unione sul metro statale: per i neofunzionalisti essa poteva produrre trasferimenti cumulativi di competenze; per gli intergovernativisti rimaneva una cooperazione controllata dagli Stati; per i federalisti era un ordine costituzionale non ancora compiuto. In ciascun caso, lo Stato fungeva da origine, ostacolo o destinazione.
La nozione di polity segmentata mira a sciogliere questa dipendenza. Una polity è un sistema dotato di capacità autonome di decisione, istituzioni relativamente stabili e una propria base sociale; un ordinamento politico è invece la cornice più ampia entro cui più polities possono convivere. L’Unione, secondo gli autori, è una polity non statale inserita in un ordinamento ancora statocentrico e westfaliano. Non sostituisce gli Stati, ma non è neppure una loro appendice. La resilienza dell’integrazione e quella dello Stato nazionale cessano così di apparire come fenomeni reciprocamente esclusivi.
La segmentazione indica il modo specifico in cui questa autonomia si forma. L’autorità europea è parziale, perché si concentra in un numero limitato di campi; è vincolata, perché non dispone di una sovranità territoriale e funzionale generale; è contestata, perché non poggia su un consenso normativo paragonabile a quello che, almeno idealmente, sostiene lo Stato. Eppure, entro certi ambiti, l’Unione prende decisioni vincolanti, accumula risorse, stabilisce procedure e mobilita costituenti sociali riconoscibili. È dunque più di un regime internazionale e meno di uno Stato: non per difetto quantitativo, ma per una diversa architettura qualitativa.
Un segmento possiede tre caratteri. È funzionalmente delimitato: si organizza attorno a un compito o a un problema. È istituzionalmente chiuso: stabilisce regole di accesso, sedi decisionali e routine che lo separano almeno in parte da altri ambiti. È cognitivamente unificato: produce un vocabolario, criteri di prova, competenze e modi condivisi di percepire la realtà. Quest’ultimo aspetto è particolarmente importante. L’integrazione non trasferisce soltanto poteri; costruisce ambienti epistemici nei quali alcune questioni diventano visibili e altre marginali. Un segmento seleziona chi può parlare con autorità, quali dati contano e quali soluzioni appaiono ragionevoli.
Gli autori definiscono nove dimensioni utili a studiare empiricamente un segmento: base giuridica e competenza, istituzioni costitutive, vincoli incorporati, strumenti e stile d’azione, caratteristiche dei partecipanti, forme di apprendimento o di apprendimento impedito, discorso, fonti del potere ed eventi strutturanti. La griglia è ampia ma non arbitraria. Consente di confrontare campi diversi senza ridurli al solo grado di sovranazionalità. Due politiche possono attribuire un ruolo analogo alla Commissione, per esempio, ma differire per il sapere professionale dominante, la capacità di includere organizzazioni sociali o il tipo di crisi che ne ha orientato lo sviluppo.
La categoria di «costituente sociale» completa il modello. Una polity statale si rappresenta come espressione di una società complessiva, anche quando quella pretesa è smentita dalle esclusioni reali. I segmenti europei attivano invece pubblici più sottili e selettivi. Il mercato interno interpella soprattutto imprese, lavoratori mobili, consumatori, regolatori e professionisti del diritto; la sicurezza mobilita apparati militari, diplomatici, industrie della difesa, agenzie, esperti e organizzazioni umanitarie. Non esiste una sola società europea che preceda le istituzioni: vi sono costituenti diverse, create e ordinate dalle funzioni che l’Unione assume.
4. Lo Stato resta e l’Unione cresce
La proposta acquista spessore quando viene collocata in una storia lunga della formazione politica europea. Gli autori ricordano che la coincidenza fra autorità, territorio e popolo non è una condizione naturale. Prima del consolidamento statale, l’Europa era attraversata da giurisdizioni sovrapposte, ordini funzionali e appartenenze non coincidenti. Il riferimento non serve a sostenere un ritorno al Medioevo, formula abusata negli studi sul governo multilivello, ma a relativizzare l’idea che un solo centro debba necessariamente possedere la competenza ultima su ogni materia.
Lo Stato moderno ha compresso molte di quelle differenze costruendo amministrazioni generali, confini territoriali e un linguaggio della sovranità. L’integrazione europea non inverte semplicemente questo processo. Utilizza le capacità statali, si innesta nei loro ordinamenti e dipende dalle loro risorse, mentre crea sedi di autorità che nessuno Stato controlla integralmente. La «rise of the state» e la «rise of the EU» possono pertanto coesistere. È uno dei passaggi più convincenti del libro, perché permette di abbandonare il gioco a somma zero che ha spesso dominato il dibattito pubblico: non ogni competenza europea è una perdita netta dello Stato, e non ogni sopravvivenza nazionale segnala il fallimento dell’integrazione.
Questa convivenza non è pacifica. Un ordinamento statocentrico attribuisce ai governi una legittimità, capacità fiscale e forza coercitiva che l’Unione non possiede in misura equivalente. I segmenti europei devono perciò negoziare continuamente il proprio spazio. Possono consolidarsi attraverso il diritto e la regolazione, ma incontrano limiti quando richiedono bilanci consistenti, solidarietà redistributiva o uso della forza. La segmentazione è un compromesso istituzionale: rende possibile l’autorità comune senza risolvere la questione della sovranità.
Proprio per questo essa ha una duplice valenza. Da un lato, assorbe la diversità. Stati con tradizioni, interessi e sensibilità differenti possono partecipare allo stesso ordinamento senza fondersi in un’unica comunità politica. Dall’altro, produce costi di coordinamento e lacune di capacità. Un segmento può essere molto sviluppato e tuttavia incapace di affrontare gli effetti che riversa su altri settori. La politica della concorrenza può entrare in tensione con la sicurezza industriale; la libera circolazione con la protezione sociale; la politica monetaria con bilanci nazionali eterogenei. Il problema non è soltanto che l’Unione abbia troppe o troppo poche competenze, ma che le distribuisca entro campi dotati di logiche differenti.
Questa diagnosi parla direttamente alle crisi recenti. La pandemia, la guerra russa contro l’Ucraina e la competizione tecnologica hanno mostrato che mercato, salute, energia e sicurezza non possono essere governati come mondi separati. Allo stesso tempo, le risposte europee hanno spesso rafforzato strutture settoriali invece di creare un centro unitario. Fondi comuni, acquisti congiunti, sanzioni, controlli degli investimenti e strumenti per l’industria della difesa estendono l’azione europea, ma attraverso nuove connessioni fra segmenti e non mediante una semplice statalizzazione dell’Unione.
5. Mercato e sicurezza come segmenti
Il mercato interno rappresenta il segmento più maturo. Possiede una base giuridica forte, istituzioni consolidate, strumenti regolatori e un discorso potente incentrato sulla rimozione delle barriere e sulla parità delle condizioni concorrenziali. Commissione e Corte di giustizia hanno avuto un ruolo decisivo nel trasformare libertà economiche e diritto della concorrenza in una sorta di costituzione funzionale. L’autorità non si esercita principalmente attraverso un grande bilancio o un’amministrazione territoriale, ma fissando standard, controllando gli aiuti di Stato, riconoscendo diritti e disciplinando i regolatori nazionali.
La sua unità cognitiva deriva dall’incontro fra diritto, economia e competenze tecniche. Le controversie vengono tradotte in problemi di accesso, discriminazione, proporzionalità o rischio regolatorio. Ne nasce una propensione strutturale al market making: anche quando l’Unione persegue obiettivi sociali o ambientali, tende a renderli compatibili con categorie e procedure nate per costruire il mercato. Non si tratta di una cospirazione ideologica, bensì di un «pregiudizio incorporato» nelle istituzioni. La lente della segmentazione è efficace proprio perché mostra come il potere operi attraverso la delimitazione dei problemi prima ancora che attraverso decisioni visibili.
La sicurezza offre un contrasto istruttivo. È un segmento più recente, meno chiuso e più intergovernativo. Vi partecipano Consiglio, Commissione, Servizio europeo per l’azione esterna, Frontex, Agenzia europea per la difesa, governi, forze armate, industrie, centri di ricerca e organizzazioni civili. La sua base giuridica è frammentata; le capacità operative rimangono largamente nazionali; le relazioni con la NATO sono inevitabili. Eppure si sono formati un lessico, reti professionali e strumenti comuni: «autonomia strategica», gestione delle crisi, resilienza, sicurezza delle catene di approvvigionamento e, sempre più, difesa europea.
L’invasione dell’Ucraina da parte della Russia ha agito da evento strutturante. Il Fondo europeo per la pace, le iniziative per aumentare la produzione militare, la nomina di un commissario con competenze sulla difesa e lo spazio e i programmi di riarmo indicano che il segmento acquista densità. L’incertezza sull’impegno statunitense accelera questo processo. Ma la crescita non cancella i vincoli: decisioni sensibili rimangono soggette al controllo dei governi, le culture strategiche divergono e l’Unione non dispone di una catena di comando comparabile a quella statale.
Il confronto fra i due casi evita di identificare la segmentazione con un’unica forma istituzionale. Il mercato è legalizzato, regolatorio e fortemente sovranazionale; la sicurezza è più politica, negoziata e dipendente dalle risorse nazionali. Entrambi, tuttavia, delimitano una funzione, stabiliscono accessi e producono un mondo cognitivo. La comparazione mostra anche come i segmenti possano interagire. Le politiche per la difesa devono confrontarsi con concorrenza, appalti e mercato interno; la sicurezza economica modifica l’atteggiamento verso investimenti, tecnologie e aiuti di Stato. La logica mercantile non scompare, ma viene attraversata da una logica strategica.
6. La forza e i limiti della segmentazione
Il maggior merito del volume di Bátora, Fossum e Trondal è offrire un concetto meso-istituzionale. «Polity segmentata» è abbastanza ampio da descrivere l’Unione nel suo insieme, ma costringe a studiare le proprietà concrete dei singoli ambiti. Non si limita a dire che l’UE è complessa o ibrida: spiega perché l’integrazione possa essere profonda in alcuni campi, sottile in altri e nondimeno produrre un ordine relativamente stabile. La distinzione fra polity e ordinamento politico chiarisce inoltre un fatto spesso trascurato: l’autonomia europea non richiede la scomparsa dello Stato.
La teoria apre però alcuni problemi. Il primo riguarda il confine del concetto. Se i segmenti coincidono in larga misura con settori di politica pubblica dotati di comunità epistemiche e istituzioni proprie, occorre mostrare che cosa aggiunga la nuova categoria alle analisi settoriali, al neoistituzionalismo e alla letteratura sulle comunità di esperti. Le tre proprietà proposte — delimitazione funzionale, chiusura istituzionale e unità cognitiva — aiutano, ma ammettono gradi diversi. Quanto deve essere chiuso un ambito per diventare segmento? E quando una crescente interdipendenza fra sicurezza, energia, commercio e tecnologia dissolve la segmentazione anziché semplicemente collegarla?
Il secondo problema è comparativo. Gli autori sostengono che organizzazioni come ASEAN e Mercosur non possiedano un’autonomia sovranazionale sufficiente per essere considerate polities segmentate. La distinzione è plausibile, ma lascia l’Unione come caso quasi unico. La teoria guadagnerebbe da confronti longitudinali e subnazionali: la Comunità europea in fasi diverse, le federazioni asimmetriche, regimi transnazionali con forte autorità tecnica. Senza questa estensione, il rischio è che la categoria descriva elegantemente l’UE più di quanto consenta di spiegare una classe di fenomeni.
Il terzo limite riguarda la democrazia. Il libro vede con chiarezza che i segmenti attivano costituenti selettive e possono produrre chiusura epistemica. Ma le conseguenze normative restano meno sviluppate della diagnosi istituzionale. Se ciascun segmento dispone di propri esperti, interlocutori e criteri di rilevanza, chi rappresenta gli interessi dispersi o le persone che subiscono effetti trasversali? Il Parlamento europeo può connettere i segmenti, ma non elimina l’asimmetria fra attori organizzati e cittadini intermittenti. Il problema democratico non consiste soltanto nella distanza da Bruxelles: nasce dalla capacità delle istituzioni di stabilire chi sia un pubblico pertinente.
Infine, i due casi hanno una funzione soprattutto illustrativa. Mercato e sicurezza sono scelti bene perché mostrano variazione, ma non esauriscono il potenziale della griglia a nove dimensioni. Un’analisi della politica monetaria, delle migrazioni o del clima potrebbe confermare, modificare o smentire alcune aspettative. Gli autori ne sono consapevoli e presentano il lavoro come un programma di ricerca. La prudenza è apprezzabile: la polity segmentata non è indicata come destinazione finale, ma come «cementazione temporanea», un equilibrio capace di durare e insieme di essere ricomposto.
7. Le dinamiche delle politiche europee
Il volume di Thomann, Weaver e Zgaga comincia là dove il primo potrebbe idealmente proseguire. Se l’Unione è composta da campi istituzionali diversi, come cambiano le politiche al loro interno? La letteratura offre molte risposte, ma le dispone spesso in compartimenti separati. Gli studi sull’europeizzazione misurano adattamento e convergenza; quelli sull’integrazione osservano trasferimenti di competenze; altri analizzano non conformità, differenziazione, apprendimento, veti o competizione regolatoria. Il rischio è attribuire all’«Europa» un effetto unitario, quando i risultati dipendono da meccanismi molteplici e talvolta opposti.
Gli autori definiscono una dinamica di politica pubblica come una costellazione durevole di attori e meccanismi causali che produce conseguenze riconoscibili nel tempo, entro un sistema di governo multilivello. La definizione ha quattro elementi. Vi sono attori dotati di razionalità limitata, preferenze e risorse; vi sono meccanismi che contribuiscono a un esito senza determinarlo automaticamente; vi sono strutture di opportunità e condizioni che rendono una dinamica più o meno probabile; vi sono, infine, conseguenze forti o attenuate. Il linguaggio della causalità è dunque probabilistico, non meccanico.
Lo «spazio europeo delle politiche» comprende sia le istituzioni dell’Unione sia i sistemi nazionali. Le competenze vi sono distribuite in modo diseguale: l’UE ha poteri esclusivi in alcuni campi, condivisi in altri e limitati in altri ancora. Ma la distinzione giuridica non basta. Anche la politica fiscale, formalmente nazionale, è sottoposta a sorveglianza e coordinamento intensi; la sanità rimane in larga parte statale, ma norme del mercato, mobilità e crisi sanitarie la europeizzano. Le politiche possono essere caricate dal basso verso l’alto, scaricate verso gli Stati, diffuse orizzontalmente o modificate attraverso l’uso strategico di sedi alternative.
La nozione di dinamica permette di osservare questa mobilità senza presumere un unico centro. Governi capaci, istituzioni europee, interessi economici, organizzazioni non governative e coalizioni professionali possono promuovere o contrastare una trasformazione. Per riuscirci devono avere incentivi, capacità, leve e alleati. La scelta della sede è decisiva: un attore sconfitto nel Consiglio può rivolgersi alla Corte, alla Commissione, a un’arena internazionale o al livello nazionale. Il governo multilivello non moltiplica soltanto i veti; moltiplica anche le opportunità di aggirarli.
Questa impostazione restituisce agency a soggetti che le grandi teorie trattano talvolta come esecutori di pressioni strutturali. Il mercato non produce da solo una corsa al ribasso; occorrono governi o imprese disposti a sfruttare la mobilità. Una crisi non genera inevitabilmente integrazione; deve essere interpretata e utilizzata da attori capaci di costruire una risposta. La stessa regola europea può produrre convergenza formale e divergenza applicativa. Per comprenderlo bisogna seguire i meccanismi, non limitarsi a confrontare il punto di partenza e quello d’arrivo.
8. Nove dinamiche e due casi
Il cuore del libro è una tipologia di nove dinamiche. Tre tendono alla convergenza: armonizzazione, espansione graduale delle competenze e corsa al ribasso. L’armonizzazione allinea norme e strumenti attraverso decisioni comuni; l’espansione graduale sposta l’autorità verso il livello europeo mediante interpretazioni, crisi o accumulazioni successive; la corsa al ribasso produce avvicinamento perché gli Stati riducono standard o oneri per rimanere competitivi. L’esito convergente, dunque, può derivare sia da una regola intenzionale sia da una competizione decentrata.
Quattro dinamiche producono risultati misti: differenziazione, diffusione e apprendimento, integrazione incompleta che prepara passi successivi e non conformità degli Stati membri. La differenziazione consente a paesi o gruppi di partecipare in modo diverso; la diffusione favorisce l’adozione di pratiche senza imporre uniformità; il «fallire in avanti» descrive soluzioni insufficienti che generano nuove pressioni integrative; la non conformità separa la norma approvata dalla prassi. Due dinamiche, infine, tendono alla divergenza o al mantenimento della diversità: la trappola della decisione congiunta, nella quale i veti impediscono cambiamenti condivisi, e il mutuo riconoscimento, che apre i mercati preservando norme nazionali differenti.
La tipologia non va letta come una sequenza. In uno stesso settore più dinamiche possono coesistere, rafforzarsi, succedersi o competere. Questa è la tesi più feconda del volume. La politica europea non sceglie una volta per tutte fra armonizzazione e differenziazione. Può armonizzare obiettivi, differenziare calendari, tollerare violazioni e affidarsi all’apprendimento per l’attuazione. Una dinamica dominante non elimina le altre; ne limita o modifica gli effetti.
La governance fiscale mostra bene tale sovrapposizione. Il Patto di stabilità e crescita incarna un progetto di armonizzazione attraverso soglie comuni per disavanzo e debito. Nel tempo, tuttavia, Francia, Germania e numerosi altri Stati hanno violato o reinterpretato le regole, mentre la Commissione ha esercitato discrezionalità. Le crisi hanno favorito un’espansione delle competenze di sorveglianza e meccanismi di «fallimento in avanti»: architetture incomplete sono state integrate da nuovi strumenti, senza eliminare i difetti di applicazione. La riforma del 2024 ha introdotto percorsi maggiormente specifici per paese, combinando disciplina comune e differenziazione.
Le spese per la difesa rendono la tensione ancora più evidente. Dopo l’invasione dell’Ucraina, l’uso di clausole di salvaguardia e le diverse capacità fiscali nazionali producono applicazioni differenziate. Il grande programma tedesco per infrastrutture e difesa modifica gli equilibri senza creare una capacità fiscale europea equivalente. Gli autori parlano, in sostanza, di armonizzazione attenuata: la cornice comune persiste, ma è attraversata da deroghe, negoziazioni e non conformità. Il caso smentisce sia l’immagine di un vincolo europeo rigido sia quella di governi completamente liberi.
La regolazione del tabacco offre una storia diversa. Pubblicità, etichettatura, tassazione e divieti di fumo ricadono in competenze e sedi differenti. Le imprese del settore hanno utilizzato risorse giuridiche e politiche per opporsi a norme restrittive, invocando limiti di competenza, mutuo riconoscimento o costi per il mercato interno. La direttiva del 1998 sulla pubblicità fu annullata dalla Corte di giustizia nel 2000; una direttiva più circoscritta del 2003 superò il vaglio successivo. La direttiva sui prodotti del tabacco del 2014 ha rafforzato avvertenze e standard, pur lasciando margini agli Stati per misure più severe.
Anche qui non vi è un solo movimento. La tassazione presenta un’armonizzazione limitata; i divieti di fumo si sono diffusi anche attraverso apprendimento e pressione internazionale; la Convenzione quadro dell’Organizzazione mondiale della sanità ha offerto un’arena e un lessico ulteriori; ritardi e debolezze nell’applicazione hanno prodotto divergenza. Le dinamiche possono essere parallele, sequenziali, reciprocamente rafforzanti o competitive. La ricostruzione è convincente perché dimostra che perfino un settore relativamente circoscritto contiene più traiettorie, ciascuna legata a diversi attori e strumenti.
9. Una tassonomia da mettere alla prova
Policy Dynamics in the European Union ha una notevole virtù didattica. Riunisce concetti familiari agli specialisti in una mappa leggibile e costringe a distinguere meccanismi che il linguaggio generico dell’europeizzazione tende a confondere. Soprattutto, introduce un passaggio intermedio fra istituzioni ed esiti. Dire che l’UE possiede una competenza non spiega se gli Stati convergeranno; dire che le politiche sono divenute simili non dimostra che sia stata l’Unione a causarlo. Bisogna identificare chi ha agito, attraverso quale meccanismo, in quali condizioni e con quale intensità.
La tipologia presenta tuttavia un problema di simmetria. Le nove categorie non sembrano collocarsi tutte sullo stesso piano. L’armonizzazione è una modalità decisionale e un possibile esito; la non conformità è una risposta all’obbligo; la differenziazione è un disegno istituzionale; il «fallire in avanti» è una sequenza causale; la corsa al ribasso è un meccanismo competitivo. Questa eterogeneità non rende inutile la mappa, ma complica la formulazione di ipotesi comparabili. Una tassonomia più gerarchica potrebbe distinguere fra architetture, strategie, meccanismi ed esiti.
Anche le relazioni fra categorie richiedono precisione empirica. Il mutuo riconoscimento può preservare diversità regolatoria, ma può anche generare convergenza indiretta se gli Stati imitano lo standard più competitivo. La differenziazione può essere una deviazione temporanea verso l’uniformità o un equilibrio stabile. La non conformità può indebolire una politica oppure stimolare una riforma e una maggiore centralizzazione. Gli autori conoscono queste ambivalenze e ne fanno parte del modello; proprio per questo la ricerca futura dovrà indicare soglie e indicatori che consentano di stabilire quale dinamica prevalga.
I due casi sono ricchi ma illustrativi. Non offrono un test sistematico delle condizioni che rendono una dinamica più probabile di un’altra. La selezione di politiche molto diverse è utile per mostrare l’ampiezza del quadro, ma non permette di isolare il peso della competenza giuridica, della salienza pubblica o della forza degli interessi organizzati. Servirebbero confronti più controllati e serie temporali capaci di misurare convergenza sostanziale, non soltanto adozione formale.
Il tema del potere, infine, è presente ma potrebbe essere spinto oltre. Gli autori insistono giustamente sulle risorse degli attori, sulla capacità di costruire coalizioni e sullo venue shopping. Resta però da chiarire come diseguaglianze economiche e amministrative strutturali stabiliscano chi possa utilizzare davvero le molte sedi europee. Per un’impresa transnazionale, spostare una disputa dal livello nazionale a quello europeo può essere una strategia ordinaria; per un gruppo diffuso di cittadini, seguire la stessa traiettoria è molto più oneroso. La pluralità delle arene amplia la partecipazione solo se esistono risorse per abitarle.
Queste riserve non riducono l’utilità del libro. Ne precisano la natura: è una piattaforma per comparare spiegazioni, non una teoria causale già conclusa. La sua migliore intuizione consiste nel sostituire l’opposizione fra integrazione e disintegrazione con una domanda più analitica: quali dinamiche operano contemporaneamente, attraverso quali attori e con quali conseguenze? In questo modo, stasi e cambiamento cessano di essere categorie assolute. Una politica può rimanere formalmente stabile mentre mutano attuazione, deroghe e coalizioni che la sostengono.
10. Dal club ai beni comuni
Anghel e Jones cambiano ancora il punto di osservazione. Invece di partire dalle istituzioni o dai meccanismi, chiedono quale tipo di beni l’Unione produca e come il loro uso trasformi la comunità politica. La teoria economica distingue i beni in base a rivalità ed escludibilità. Un bene di club è relativamente poco rivale ma consente di escludere i non membri: una piscina condominiale può accogliere più utenti fino a una soglia, mentre l’accesso è limitato da una tessera. Una risorsa comune è invece difficilmente escludibile e soggetta a sottrazione o congestione: se alcuni la utilizzano senza coordinamento, ne riducono la disponibilità o la qualità per altri.
L’integrazione europea nacque in larga misura come club. Gli Stati membri abbassavano barriere reciproche, condividevano regole e riservavano i vantaggi più intensi ai partecipanti. Il mercato comune prometteva benefici crescenti senza esigere un’unione politica completa. Ma il successo e l’apertura del progetto hanno modificato le proprietà dei beni prodotti. Imprese e persone esterne interagiscono con il mercato; l’euro è utilizzato e detenuto oltre l’eurozona; la stabilità finanziaria attraversa i confini; la sicurezza di membri e non membri è interdipendente. L’accesso diventa meno escludibile, mentre congestione, esternalità e comportamenti opportunistici rendono l’uso più rivale.
Il passaggio «dal club ai beni comuni» non descrive un cambiamento naturale. Mercato, moneta e sicurezza sono beni istituzionalmente costruiti. Sono le regole europee a definirne accessi, costi e vulnerabilità. Proprio per questo, la loro sostenibilità richiede governance: sorveglianza, applicazione delle norme, capacità redistributiva e procedure per includere chi è già profondamente coinvolto. L’Unione non può proteggere i propri beni limitandosi a chiudere la porta, perché molte interdipendenze rendono la chiusura inefficace o troppo costosa.
La tesi rovescia il modo consueto di opporre allargamento e approfondimento. Nel dibattito politico, ammettere nuovi membri è spesso rappresentato come un ampliamento che diluisce la capacità decisionale; la riforma istituzionale come un approfondimento alternativo, da compiere prima o al posto dell’allargamento. Anghel e Jones sostengono invece che i due processi siano risposte congiunte allo stesso problema. Quando paesi candidati e vicini accedono di fatto a componenti del mercato, della mobilità o della sicurezza, l’inclusione formale e il rafforzamento delle regole possono diventare il modo più efficace di governare esternalità già esistenti.
La storia dell’Unione sostiene in parte questa lettura. Le grandi riforme istituzionali hanno spesso seguito o accompagnato gli allargamenti, correggendo a posteriori i problemi creati da un sistema più vasto e diversificato. Atto unico, Maastricht, Amsterdam e Lisbona non rappresentano una marcia ordinata verso un modello finale; sono adattamenti che rendono sostenibili beni condivisi da un numero crescente di partecipanti. La sequenza conta: l’inclusione può generare la pressione necessaria alla riforma, anziché attenderla come precondizione perfetta.
11. Mercato moneta finanza e sicurezza
Il mercato unico è il caso più evidente. In una fase iniziale, l’integrazione negativa — eliminare dazi e ostacoli — poteva apparire sufficiente. Con l’aumento degli scambi e della mobilità, tuttavia, l’accesso al mercato ha richiesto standard comuni, capacità di applicazione, tutela dello Stato di diritto e strumenti di solidarietà. Se le imprese operano nello stesso spazio ma la protezione giudiziaria o l’amministrazione delle regole differiscono radicalmente, il bene comune si deteriora. La qualità del mercato dipende quindi da istituzioni che penetrano più profondamente negli ordinamenti nazionali.
I rapporti con paesi non membri mostrano quanto sia difficile tracciare una linea netta. Norvegia, Islanda e Liechtenstein partecipano allo Spazio economico europeo; la Svizzera è legata da accordi bilaterali; la Turchia ha un’unione doganale. Questi paesi applicano molte regole e contribuiscono a strutture comuni senza partecipare pienamente alla loro elaborazione. Sono dentro e fuori nello stesso tempo. La loro posizione attenua l’escludibilità del bene europeo, ma crea un problema di rappresentanza: quanto a lungo è sostenibile ricevere regole senza disporre di un voto equivalente?
La moneta unica segue una traiettoria analoga. La cooperazione sui tassi di cambio poteva essere concepita come un club di stabilità. L’unione monetaria ha reso visibili esternalità più profonde: politiche fiscali, squilibri macroeconomici e fragilità bancarie di un paese possono compromettere l’intero spazio. Da qui derivano sorveglianza, coordinamento e condizionalità. L’euro non è soltanto un mezzo di pagamento condiviso; è una risorsa la cui credibilità dipende da comportamenti nazionali interconnessi e da una capacità comune di risposta alle crisi.
Lo spazio finanziario rende ancora più chiaro il passaggio. Liberalizzazione dei capitali e mutuo riconoscimento hanno favorito l’integrazione, ma la crisi del 2008 ha mostrato che mercati connessi e vigilanza prevalentemente nazionale producono rischi comuni. L’Unione bancaria ha trasferito funzioni di supervisione e risoluzione, pur rimanendo incompleta. La stabilità finanziaria è difficilmente escludibile: il suo deterioramento contagia soggetti che non hanno partecipato alle decisioni rischiose. Allo stesso tempo, gli strumenti per proteggerla distribuiscono costi e possono alimentare conflitti fra creditori, debitori e contribuenti.
La sicurezza è il passaggio più audace del libro. Nel mondo successivo alla guerra fredda, i membri potevano trattarla come un beneficio in larga parte riservato a un’area stabile e protetta dalla NATO. La guerra russa ha reso evidente che la sicurezza di Ucraina, Moldavia, Balcani occidentali e Unione è indivisibile. Flussi di rifugiati, energia, infrastrutture, disinformazione e difesa territoriale attraversano il confine fra membri e candidati. Lasciare questi paesi in una zona grigia non preserva il club; può aumentare la vulnerabilità di tutti.
L’allargamento a est assume così una logica funzionale oltre che normativa e geopolitica. Integrare paesi già coinvolti nelle risorse comuni può rafforzare la capacità di stabilire regole, distribuire obblighi e prevenire comportamenti opportunistici. Ciò non significa che ogni candidato sia pronto o che l’adesione risolva automaticamente i problemi. Significa che il costo della non inclusione va confrontato con quello dell’inclusione. La domanda non è più soltanto se i nuovi membri riceveranno benefici, ma se l’Unione possa governare beni interdipendenti continuando a tenerli ai margini.
12. Allargare per governare
Questa impostazione è il contributo più originale di From Club to Commons. L’allargamento è spesso raccontato come un trasferimento unilaterale: l’Unione offre stabilità e prosperità, i candidati adottano l’acquis. Anghel e Jones mostrano invece un rapporto reciproco. I paesi esterni possono già fornire sicurezza, forza lavoro, mercati, infrastrutture e capacità produttiva; possono anche generare esternalità che l’UE non controlla dall’esterno. L’adesione è una forma di co-governo di interdipendenze, non soltanto un premio al completamento delle riforme.
La conseguenza è che l’inclusione richiede istituzioni più intrusive. Risorse comuni sostenibili hanno bisogno di regole sull’accesso, controllo, sanzioni, meccanismi di risoluzione dei conflitti e una certa corrispondenza fra chi trae vantaggio e chi contribuisce. Il riferimento implicito alla tradizione di Elinor Ostrom è evidente, ma la scala europea è molto diversa dalle comunità locali su cui si fondavano molti studi sui beni comuni. Milioni di cittadini, Stati sovrani e profonde asimmetrie economiche non possono autogovernarsi mediante sola fiducia reciproca. Servono diritto, amministrazione e decisioni distributive.
Qui emerge una tensione che il libro affronta ma non scioglie del tutto. Più le risorse europee diventano comuni, più cresce il bisogno di disciplina; più la disciplina penetra nelle scelte nazionali, più diventa urgente la legittimazione democratica. Lo Stato di diritto, il coordinamento fiscale e la vigilanza finanziaria non sono semplici tecniche per evitare il sovrasfruttamento. Definiscono vincitori e perdenti, limitano alternative politiche e distribuiscono rischi. La sostenibilità economica non può sostituire la rappresentanza.
Anche la categoria di rivalità va maneggiata con cura. Alcuni beni europei presentano forti effetti di rete: un mercato più grande o una moneta più diffusa possono acquistare valore con l’aumento degli utenti. La sicurezza ha aspetti di bene pubblico, perché proteggere un territorio può produrre benefici non sottraibili. La congestione e la sottrazione non sono dunque proprietà costanti; dipendono da investimenti, capacità e regole. Un sistema ferroviario è congestionato se non viene ampliato, non perché l’accesso sia in sé distruttivo. Analogamente, l’allargamento può mettere sotto pressione il bilancio o le procedure decisionali, ma può anche accrescere risorse e potere negoziale.
Il linguaggio dei beni comuni comporta inoltre un rischio politico. Descrivere migranti, imprese esterne o paesi candidati come utenti che accedono a una risorsa può scivolare nel vocabolario del sovraccarico e del free riding. Gli autori non propongono una fortezza europea; al contrario, sostengono che l’inclusione sia spesso necessaria. Tuttavia una teoria della sostenibilità dovrebbe distinguere attentamente fra comportamenti opportunistici, diritti individuali e diseguaglianze storiche. L’accesso di un rifugiato alla protezione non è equivalente all’arbitraggio regolatorio di una multinazionale.
Nonostante queste cautele, la lente rimane potente. Mostra che i confini dell’Unione non separano nettamente un interno governato da un esterno irrilevante. Essi attraversano catene del valore, monete, banche, infrastrutture e alleanze. Se l’UE è già circondata da partecipanti parziali, la scelta fra club e commons non riguarda apertura o chiusura in astratto, ma chi può contribuire alle regole di risorse che utilizza e da cui dipende.
13. Tre libri in dialogo
Letti insieme, i tre volumi compongono un’analisi più ricca di quanto suggeriscano i rispettivi titoli. La polity segmentata descrive l’architettura; le dinamiche di politica pubblica spiegano il movimento; i beni comuni chiariscono la posta in gioco. I segmenti stabiliscono confini funzionali e selezionano costituenti. Entro quei confini, attori e meccanismi producono armonizzazione, differenziazione, blocco o apprendimento. Quando i beni generati travalicano il segmento e coinvolgono nuovi utenti, l’Unione deve collegare ambiti, riformare le regole o ampliare la comunità.
Il mercato interno offre un esempio completo. Per Bátora, Fossum e Trondal è un segmento altamente istituzionalizzato, dominato da diritto, regolazione e un sapere orientato alla costruzione del mercato. Per Thomann, Weaver e Zgaga è uno spazio nel quale armonizzazione, mutuo riconoscimento, competizione e non conformità possono operare insieme. Per Anghel e Jones è un bene nato come vantaggio del club e trasformato dall’uso in una risorsa comune che richiede Stato di diritto, capacità amministrativa e inclusione di partecipanti esterni. Nessuna delle tre letture annulla le altre.
La relazione più interessante è però una tensione. La teoria della segmentazione insiste sulla chiusura: un segmento esiste perché delimita partecipanti, istituzioni e conoscenze. La teoria dei commons insiste sulla porosità: i beni europei diventano difficili da escludere e le loro esternalità travalicano i membri. Come può un ordinamento governare risorse sempre più interdipendenti mediante strutture funzionalmente separate? Policy Dynamics fornisce una risposta indiretta. Le connessioni nascono da attori che cambiano sede, sfruttano crisi, costruiscono coalizioni e combinano dinamiche diverse. La porosità dei beni mette sotto pressione la chiusura dei segmenti; le dinamiche politiche trasformano quella pressione in riforme, deroghe o stasi.
Anche l’espansione delle competenze acquista tre significati. Può essere la crescita di un segmento autonomo; può essere una dinamica graduale promossa da istituzioni e attori; può essere la risposta alla necessità di governare esternalità di una risorsa comune. Il vantaggio della lettura congiunta consiste nel non confondere questi piani. Una maggiore competenza europea non dice ancora quale istituzione la eserciterà, attraverso quale meccanismo né con quale giustificazione funzionale.
I tre lavori convergono inoltre nel respingere le opposizioni binarie. Sovranazionale e intergovernativo convivono in ciascun segmento. Convergenza e divergenza possono derivare dalla stessa politica. Allargamento e approfondimento non sono alternative necessarie. Questa sensibilità alla compresenza è forse il tratto più maturo della nuova letteratura sull’Unione. Dopo decenni di dispute sulla direzione dell’integrazione, l’attenzione si sposta sulle combinazioni istituzionali che la rendono possibile.
14. Democrazia conflitto e potere
Proprio perché le tre lenti sono funzionali, occorre riportare al centro il conflitto. «Segmento», «dinamica» e «bene» possono suonare come categorie neutrali, ma descrivono scelte che distribuiscono autorità. Stabilire che cosa appartenga al mercato o alla sicurezza influenza quali istituzioni decideranno. Selezionare una sede favorisce attori dotati di specifiche risorse. Definire una risorsa come comune giustifica obblighi di contribuzione e sorveglianza. La teoria politica dell’integrazione comincia quando chiediamo chi abbia il potere di compiere queste classificazioni.
Il volume sulla polity segmentata è il più esplicito nel riconoscere che l’unità cognitiva può diventare chiusura. Un mondo istituzionale popolato da specialisti della concorrenza vedrà problemi diversi da un mondo popolato da sindacati, autorità sanitarie o strateghi militari. Ma non basta aggiungere interlocutori a un segmento già definito. Talvolta è la definizione del problema a dover cambiare: un aiuto pubblico può essere distorsione della concorrenza, politica industriale, coesione territoriale o strumento di sicurezza. La democrazia serve anche a contestare il confine fra queste descrizioni.
Il volume sulle dinamiche mostra che il potere è capacità di usare le opportunità di un sistema multilivello. Questa intuizione andrebbe connessa più direttamente alle diseguaglianze. Le istituzioni europee aprono molti punti di accesso, ma la moltiplicazione dei punti non garantisce eguale influenza. Esperti, grandi amministrazioni e imprese possono sostenere controversie lunghe, produrre dati e spostarsi fra arene. Cittadini e piccoli gruppi dipendono più spesso da intermediari. La trasparenza delle procedure non elimina questa asimmetria di presenza.
Il volume sui beni comuni pone il problema più delicato. Una risorsa sostenibile richiede regole che vincolino gli utenti; una comunità democratica richiede che i vincolati possano concorrere a stabilirle. I paesi dello Spazio economico europeo mostrano la distanza possibile fra partecipazione materiale e rappresentanza politica. I candidati adottano parti crescenti dell’acquis prima dell’adesione. Le persone e le imprese esterne sono toccate dalle decisioni europee senza avere accesso equivalente alle istituzioni. Se il passaggio ai commons riduce l’escludibilità economica, dovrebbe spingere a ripensare anche l’escludibilità politica.
Questa osservazione non conduce automaticamente a un superstato europeo. La rappresentanza può essere multilivello, differenziata e funzionale. Ma deve offrire sedi in cui i conflitti fra segmenti e fra utenti siano visibili e decidibili. Il Parlamento europeo, i parlamenti nazionali, le corti e la società civile svolgono parti diverse di questo compito; nessuno, da solo, possiede una visione complessiva. La sfida democratica dell’Unione consiste quindi nel collegare arene senza annullarne la pluralità.
La questione si acuisce con l’allargamento. Ammettere nuovi membri modifica equilibri di voto, bilancio, distribuzione agricola, coesione e sicurezza. Trattare l’adesione come soluzione funzionale a esternalità comuni è illuminante, ma non sufficiente. I cittadini devono poter discutere quali obblighi reciproci siano accettabili e quali trasformazioni istituzionali comportino. L’allargamento è sostenibile non solo quando migliora la gestione dei beni, ma quando produce un rapporto politico riconoscibile fra contributo, decisione e responsabilità.
15. Riferimenti bibliografici
Anghel, Veronica, ed Erik Jones. From Club to Commons: Enlargement, Reform and Sustainability in European Integration. Cambridge: Cambridge University Press, 2025. [Serie Elements in Economics of European Integration, Open Access in Cambridge Core: https://doi.org/10.1017/9781009499194.
Bátora, Jozef, John Erik Fossum e Jarle Trondal. A Theory of Segmented Polities: The European Union in Perspective. Cambridge: Cambridge University Press, 2026. [Serie Elements in European Politics, Open Access in Cambridge Core: https://doi.org/10.1017/9781009589345].
Thomann, Eva, R. Kent Weaver e Tiziano Zgaga. Policy Dynamics in the European Union. Cambridge: Cambridge University Press, 2026. [Serie Elements in European Politics, Open Access in Cambridge Core: https://doi.org/10.1017/9781009410274].